Korupcja czy konflikt interesów?

Korupcja czy konflikt interesów?
Fot. Adobe Stock. Data dodania: 20 września 2022

Od czasu do czasu w mediach pojawiają się informacje o aferach w polityce, gospodarce, administracji rządowej lub samorządowej. Doniesieniom towarzyszą komentarze dotyczące korupcji, nieetycznego postępowania, konfliktu interesów.

Czy konflikt interesów zawsze dotyczy władzy publicznej? Czy w przepisach prawa wskazano, jak zapobiegać konfliktowi interesów i ograniczać jego skutki? Czy konflikt interesów jest równoznaczny z korupcją? Niniejsze opracowanie rozpoczyna cykl publikacji na łamach Biuletynu URE poświęconych zagadnieniom konfliktu interesów i profilaktyki antykorupcyjnej w administracji publicznej.

Definicja konfliktu interesów

Czym jest konflikt interesów? W polskim prawie nie ma obowiązującej definicji legalnej konfliktu interesów. Definicję znajdziemy natomiast w dokumentach unijnych. W niektórych aktach polskiego prawa, np. w ustawie o służbie cywilnej1) i Zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej2) znajdziemy zapisy dotyczące konfliktu interesów.

W ustawie o służbie cywilnej wskazano, że przy wykonywaniu obowiązków służbowych członek korpusu służby cywilnej nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym3). Interes jednostkowy (prywatny) może mieć wymiar osobisty, rodzinny lub grupowy. Natomiast interes publiczny bywa rozumiany jako interes państwa, narodu, ogółu podatników, Skarbu Państwa i publicznego pracodawcy.

Zgodnie z Kodeksem etyki korpusu służby cywilnej (we wspomnianym wyżej zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 2011 r.) członkowie korpusu służby cywilnej w swym postępowaniu powinni wyróżniać się m.in. profesjonalizmem, rzetelnością i bezstronnością.

Dla Rady Europy konflikt interesów pojawia się w sytuacji, w której funkcjonariusz publiczny posiada taki interes prywatny, który wpływa, lub wydaje się, że wpływa, na bezstronne i obiektywne wykonywanie obowiązków służbowych4).

W art. 24 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych "pojęcie konfliktu interesów obejmuje co najmniej każdą sytuację, w której członkowie personelu instytucji zamawiającej lub dostawcy usług w zakresie obsługi zamówień działającego w imieniu instytucji zamawiającej biorący udział w prowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia lub mogący wpłynąć na wynik tego postępowania mają, bezpośrednio lub pośrednio, interes finansowy, ekonomiczny lub inny interes osobisty, który postrzegać można jako zagrażający ich bezstronności i niezależności w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia.".

W literaturze przedmiotu przeważają opinie, że trudno zdefiniować konflikt interesów. Łatwiej wskazać, czy określone działanie nosi znamiona takiego konfliktu. Inaczej ocenimy np. zaopatrzeniowca wybierającego towar najwyższej jakości ale od dostawcy - członka rodziny, inaczej - lekarza prowadzącego w szpitalu, w którym pracuje, prywatną praktykę i bezpłatnie korzystającego ze sprzętu medycznego, nauczyciela udzielającego korepetycji uczniowi, którego ma oceniać, czy urzędnika wydającego decyzję korzystną dla "zaprzyjaźnionego" przedsiębiorcy, a nie interesów Skarbu Państwa. Należy jednak podkreślić, że urzędnik, jego rodzina i przyjaciele również załatwiają sprawy urzędowe, a ich załatwienie nie zawsze jest konfliktem interesów.

Fundacja im. S. Batorego przeprowadziła, w ramach projektu "Społeczny monitoring konfliktu interesów", badania w urzędach administracji publicznej dotyczące występowania konfliktu interesów oraz jego przeciwdziałania. Efektem był opublikowany w 2014 r. raport pt. "Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej - prawo, praktyka, postawy urzędników". Badania ujawniły wiele interpretacji konfliktu interesów, który przez część urzędników jest rozumiany przede wszystkim jako sprzeczność między dobrem wspólnym a dobrem indywidualnych osób czy grup. Działanie na rzecz dobra wspólnego utożsamiano z najważniejszą misją administracji publicznej albo traktowano jako punkt odniesienia w identyfikacji patrykularnych interesów czy korzyści.

Większość badanych postrzegała konflikt interesów w wymiarze funkcjonowania państwa czy relacji między obywatelami a władzą publiczną. Za najważniejsze negatywne konsekwencje występowania konfliktu interesów uznano zagrożenia dla funkcjonowania systemu demokratycznego, koszty społeczne i ekonomiczne, a także negatywny wpływ na funkcjonowanie urzędu i jego wizerunek5).

Rzeczywisty i potencjalny konflikt interesów

Wyróżnia się dwa rodzaje konfliktu interesów: rzeczywisty i potencjalny. Rozróżnienie zależy od faktycznego (lub prawdopodobnego) wystąpienia sytuacji prowadzącej do działania sprzecznego z ustalonymi normami lub prawem. Jeżeli urzędnik realizuje jednostkowy (prywatny) interes kosztem interesu urzędu bądź interesu publicznego mamy do czynienia z rzeczywistym konfliktem interesów. Potencjalny konflikt interesów dotyczy sytuacji, w których działania urzędnika mogą wpłynąć negatywnie na jego bezstronność lub bezinteresowność w przyszłości.

Analiza aktów prawnych i kodeksów etycznych wskazuje, że nakazują one unikania zarówno rzeczywistych, jak i potencjalnych konfliktów interesów. Przykładem tego pierwszego jest uznanie za czyn zabroniony przyjmowania korzyści finansowych przez osobę pełniącą funkcję publiczną, przykładem drugiego - zakaz uczestnictwa osób pełniących funkcje publiczne we władzach spółek prawa handlowego6).

Oprócz rzeczywistego i potencjalnego konfliktu interesów, w literaturze przedmiotu wskazuje się na tzw. postrzegany konflikt interesów. Sytuacje postrzeganego konfliktu interesów negatywnie wpływają na wizerunek urzędu i służby cywilnej oraz podważają zaufanie obywateli do instytucji państwa.

Konflikt interesów a korupcja

Brak definicji konfliktu interesów sprawia, że granica pomiędzy konfliktem interesów a korupcją często bywa trudna do wychwycenia. Korupcja (tak, jak konflikt interesów) również jest zjawiskiem wielowątkowym. Według słownika języka polskiego, korupcja oznacza zepsucie, demoralizację społeczną, przekupstwo7). Definicja legalna korupcji została uregulowana w ustawie z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym8). Korupcją, w rozumieniu tej ustawy, jest czyn:

1) polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;

2) polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną bezpośrednio, lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;

3) popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie;

4) popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie.

Działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa, w rozumieniu ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, jest każde zachowanie mogące spowodować w mieniu:

1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych,

2) jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne,

3) przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

- znaczną szkodę w rozumieniu art. 115 § 7 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny9).

W 2014 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę w sprawie "Rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata 2014-2019"10). Program przygotowano z uwzględnieniem doświadczeń i wniosków podczas realizacji rządowej Strategii Antykorupcyjnej. Podstawowym celem Programu jest zmniejszenie poziomu korupcji w Polsce, wzmocnienie prewencji i edukacji w społeczeństwie i w administracji publicznej oraz skuteczniejsze zwalczanie przestępczości korupcyjnej.

Korupcja - tak, jak konflikt interesów - może dotyczyć wielu sfer życia (korupcja urzędnicza, polityczna lub gospodarcza). Na korupcję urzędniczą składają się sprzedajność urzędnicza, przekupstwo, płatna protekcja i handel wpływami. Sprzedajność urzędnicza polega na11):
    • przyjęciu korzyści majątkowej (polega na wzięciu czegoś lub odebraniu), np. wręczeniu pieniędzy (postać materialna) albo dokonaniu przelewu na rachunek bankowy (postać niematerialna) lub osobistej (zysk nieprzeliczalny na pieniądze, np. awans służbowy, przyjęcie do pracy) albo jej obietnicy (zapewnienie zrobienia, załatwienia lub wręczenia komuś czegoś),

    • przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa,

    • uzależnieniu wykonania czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy (wyraźne przekazanie informacji, że czynność zostanie wykonana kiedy urzędnik otrzyma korzyść albo obietnicę jej otrzymania),

    • żądaniu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy - w związku z pełnieniem funkcji publicznej (zdecydowane lub kategoryczne żądanie czegoś przez osobę pełniącą funkcję publiczną).

Korzyść majątkowa może dotyczyć przysporzenia majątku lub zmniejszenia obciążeń czy uniknięcia strat. Należy podkreślić, że wartość korzyści majątkowej nie ma znaczenia dla jej zakwalifikowania jako łapówki.

Podsumowanie

Przeciwdziałanie konfliktom interesów i zapobieganie zachowaniom noszącym znamiona korupcji w administracji publicznej opiera się nie tylko na przepisach prawa. Ważną rolę odgrywa propagowanie wiedzy dotyczącej właściwej postawy urzędników, kierowania się zasadą bezstronności (równej i uczciwej konkurencji) i bezinteresowności (zapobieganie prywacie, nepotyzmowi czy kumoterstwu) oraz działania w imieniu dobra publicznego.

Nie ma zamkniętego katalogu łapówek, jednakże zaleca się nie przyjmować korzyści mogących naruszyć zasadę bezstronności lub obiektywizmu, np. w formie doradztwa i praktycznej pomocy lub zaproszeń do drogich restauracji, od podmiotów pozostających w sporze prawnym z urzędem, na wydarzenia związane z wysokimi kosztami uczestnictwa lub wyjazdy turystyczne (jeśli koszty wyjazdu są ponoszone przez osoby trzecie).

Podsumowując, aby uniknąć konfliktu interesów lub korupcji urzędnik nie powinien wchodzić w relacje wdzięczności z osobami i podmiotami, których sprawy załatwia (lub może załatwiać) i zawsze powinien stosować zasadę "każdy płaci za siebie". W konkretnych sytuacjach warto poradzić się przełożonego lub współpracownika. Informacje o wszelkich wątpliwych sytuacjach należy przekazać przełożonemu. To od niego zależeć będzie ocena, czy zachodzi konflikt interesów lub czy działania noszą znamiona korupcji i czy należy wyłączyć urzędnika z prowadzenia sprawy12).

Literatura

1. Konflikt interesów. Czym jest i jak go unikać? Poradnik dla pracowników administracji rządowej, MSZ, Warszawa 2015.
2. Wskazówki antykorupcyjne dla urzędników, CBA, Warszawa 2015.
3. P.J. Suwaj, Etyka i świadomość zagrożeń korupcyjnych, FRDL, Warszawa 2011.
4. http://www.antykorupcja.gov.pl
5. http://www.wartowiedziec.org
6. http://www.batory.org.pl
7. A. Lewicka-Strzałecka, Teoretyczne i praktyczne aspekty identyfikacji i ograniczania konfliktu interesów w: A. Węgrzecki (red.) Konflikt interesów - konflikt wartości, w druku.

1) Ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.).
2) Zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M. P. z 2011 r. Nr 93, poz. 953).
3) Art. 78 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej.
4) Konflikt interesów. Czym jest i jak go unikać? Poradnik dla pracowników administracji rządowej, MSZ, Warszawa 2015.
5) Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej - prawo, praktyka, postawy urzędników, Fundacja im. S. Batorego, Warszawa 2014, www.batory.org.pl
6) A. Lewicka-Strzałecka, Teoretyczne i praktyczne aspekty identyfikacji i ograniczania konfliktu interesów w: A. Węgrzecki (red.) Konflikt interesów - konflikt wartości, w druku.
7) Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Warszawa 1969.
8) Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.
9) Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.
10) Opublikowana w Monitorze Polskim 28 kwietnia 2014 r., poz. 299.
11) Opracowano na podstawie publikacji Wskazówki antykorupcyjne dla urzędników, CBA, Warszawa 2015.
12) Źródło: Konflikt interesów. Czym jest i jak go unikać? Poradnik dla pracowników administracji rządowej, MSZ, Warszawa 2015.
×

DALSZA CZĘŚĆ ARTYKUŁU JEST DOSTĘPNA DLA SUBSKRYBENTÓW STREFY PREMIUM PORTALU WNP.PL

lub poznaj nasze plany abonamentowe i wybierz odpowiedni dla siebie. Nie masz konta? Kliknij i załóż konto!

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu

Podaj poprawny adres e-mail
W związku z bezpłatną subskrypcją zgadzam się na otrzymywanie na podany adres email informacji handlowych.
Informujemy, że dane przekazane w związku z zamówieniem newslettera będą przetwarzane zgodnie z Polityką Prywatności PTWP Online Sp. z o.o.

Usługa zostanie uruchomiania po kliknięciu w link aktywacyjny przesłany na podany adres email.

W każdej chwili możesz zrezygnować z otrzymywania newslettera i innych informacji.
Musisz zaznaczyć wymaganą zgodę

KOMENTARZE (0)

Do artykułu: Korupcja czy konflikt interesów?

NEWSLETTER

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu.

Polityka prywatności portali Grupy PTWP

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!